เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเชียงราย: นโยบายเพ้อฝันหรือศักยภาพที่ยังไม่ถูกค้นพบ

จากนโยบายการพัฒนาเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ (Special Economic Zone: SEZs) มุ่งหมายเปลี่ยนพื้นที่ชายแดนสู่พื้นที่เศรษฐกิจใหม่และเป็นประตูเศรษฐกิจเชื่อมโยงกับประเทศเพื่อนบ้าน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อ กระจายความเจริญสู่ภูมิภาค ยกระดับรายได้และคุณภาพชีวิตของประชาชน ตลอดจนแก้ปัญหาความมั่นคง (สำนักงานคณะกรรมการการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2559) จังหวัดเชียงรายเป็นหนึ่งในพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษในปีพ.ศ. 2558 โดยมีพื้นที่เป้าหมาย 3 อำเภอ ประกอบด้วย อำเภอแม่สาย อำเภอเชียงแสน และ อำเภอเชียงของ ซึ่งการขับเคลื่อนการนโยบายการพัฒนาเขตเศรษฐกิจมุ่งเน้นการเพิ่มมูลค่าการลงทุนจากทั้งในประเทศและในต่างประเทศในเขตพื้นที่เศรษฐกิจพิเศษเป็นหลักผ่านสิทธิประโยชน์ของ BOI ในอดีตมีการส่งเสริมการจัดตั้งนิคมอุตสาหกรรม แต่ถูกระงับโครงการ เนื่องจากได้รับการคัดค้านจากคนในพื้นที่

จากการดำเนินโครงการที่ผ่านมา ตามสถิติของกรมพัฒนาธุรกิจการค้า (2562) พบว่ามูลค่าทุนจดทะเบียนและจำนวนการจดทะเบียนเพิ่มขึ้นในช่วงระยะเวลาพ.ศ. 2558-2559 และมีแนวโน้มลดลงเล็กน้อยในช่วงระหว่างปีพ.ศ. 2560 -2561 มูลค่าการลงทุนในเขตเศรษฐกิจพิเศษเชียงรายสะสมก่อน และหลังโครงการตลอดระยะเวลา 5 ปี มีนิติบุคคลจดทะเบียนรวมทั้งสิ้น 1,362 ราย และมีมูลค่ารวม 4,412.52 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนเพียงร้อยละ 11.84 ของมูลค่าการลงทุนทั้งหมดในจังหวัดเชียงราย โดยอำเภอแม่สายมีมูลค่าทุนจดทะเบียนมากที่สุด คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 54 ของมูลค่าการลงทุนทั้งหมดในพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ รองมาได้แก่ อำเภอเชียงแสน และอำเภอเชียงของ คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 32 และ 14 ตามลำดับ ประเภทธุรกิจที่ได้มีมูลค่าการลงทุนมากที่สุดในจังหวัดเชียงราย 3 อันดับแรก ได้แก่ 1.ก่อสร้างทั่วไป 2.ขายส่งสินค้าทั่วไป 3.อสังหาริมทรัพย์ ขนาดธุรกิจในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเชียงรายส่วนใหญ่เป็นกิจการ SME มีขนาดเล็ก (Small) คิดเป็นสัดส่วนถึงร้อยละ 98.60 และประเภทธุรกิจ SME แบ่งออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ 1. ขายส่ง/ปลีก มีสัดส่วนมากที่สุดคิดเป็นร้อยละ 51.84  2.ธุรกิจภาคบริการคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 39.72 และ 3. ธุรกิจการผลิต คิดเป็นร้อยละ 8.44  สำหรับมูลค่าการลงทุนจากต่างประเทศในพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษเชียงรายมีมูลค่า 164.45 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 3.73 ของมูลค่าการลงทุนในเขตเศรษฐกิจพิเศษทั้งหมด นักลงทุนต่างชาติที่ให้ความสนใจในการลงทุนในพื้นที่เขตเศรษฐกิจเชียงรายมากที่สุด ได้แก่ จีน เมียนมา และไต้หวัน คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 70.9, 6.78 และ 3.98 ตามลำดับ

ความท้าท้ายที่เกิดขึ้น

  1. ปัจจัยนโยบายสนับสนุนด้านการลงทุนไม่ตอบโจทย์การพัฒนาเศรษฐกิจในพื้นที่ จากการดำเนินงานโครงการเขตเศรษฐกิจพิเศษที่ผ่านมาพบปัจจัยเชิงนโยบายหลากหลายประเด็น ทำให้สิทธิพิเศษไม่มีความพิเศษอีกต่อไป จากที่คณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) กำหนดสิทธิประโยชน์ในกลุ่มอุตสาหกรรมเป้าหมาย 13 ประเภทในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษทั่วประเทศ ซึ่งกลุ่มอุตสาหกรรมเป้าหมายที่ BOI กำหนดนั้นไม่สอดคล้องกับศักยภาพของพื้นที่จังหวัดเชียงรายมากนัก มีเพียงกลุ่มอุตสาหกรรมการเกษตร, กลุ่มอุตสาหกรรมการผลิตผลิตภัณฑ์เซรามิกส์ กลุ่มอุตสาหกรรมสิ่งทอ เครื่องนุ่งห่ม และเครื่องหนัง กลุ่มอุตสาหกรรมโลจิสติกส์ และกลุ่มอุตสาหกรรมสนับสนุนการท่องเที่ยว เท่านั้นที่มีน่าจะมีความเหมาะสมต่อโครงสร้างเศรษฐกิจของพื้นที่ ดังนั้นการผลักดันการส่งเสริมสิทธิประโยชน์ในกลุ่มอุตสาหกรรมเป้าหมายในแต่ละจังหวัดไม่จำเป็นต้องเหมือนกันทั่วประเทศแต่ควรสอดคล้องกับศักยภาพในพื้นที่เป็นหลัก รวมถึงความต้องการของนักลงทุน นอกจากนั้น เงื่อนไขการสนับสนุนการลงทุนเอื้อประโยชน์กับกลุ่มทุนขนาดกลาง และขนาดใหญ่มากกว่า จากที่มีการกำหนดวงเงินลงทุนของวิสาหกิจขั้นต่ำแต่ละโครงการไม่ต่ำกว่า 5 แสนบาท ซึ่งไม่นับถึงค่าที่ดินและทุนหมุนเวียน
  2. นักลงทุนขนาดกลางและขนาดใหญ่เพิกเฉยต่อการลงทุนในพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ แรกเริ่มการขับเคลื่อนโครงการเขตเศรษฐกิจเชียงราย ได้รับความสนใจจากกลุ่มนักลงทุนนอกพื้นที่เป็นอย่างมาก จึงเป็นจุดเริ่มต้นของปัญหาการเกร็งกำไรในพื้นที่ ส่งผลต่อการพิจารณาตัดสินใจลงทุนในพื้นที่ เนื่องจากต้องเปรียบเทียบต้นทุนการดำเนินธุรกิจที่เกิดขึ้นค่อนข้างสูงเนื่องจากราคาที่ดิน และสิทธิประโยชน์ที่ได้รับ จึงเป็นเหตุผลที่ไม่สร้างแรงจูงใจสำหรับกลุ่มนักลงทุนเพื่อการผลิตและแปรรูปสินค้าที่จำเป็นต้องตั้งโรงงานและต้องการพื้นที่จำนวนมากในการประกอบธุรกิจ นอกจากนี้ข้อกำหนดกฎหมายบางอย่างกระทบต่อการตัดสินใจของนักลงทุน เช่น กฎหมายผังเมืองโดยพื้นที่ส่วนใหญ่ในอำเภอชายแดนเป็นพื้นที่ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเป็นส่วนใหญ่ ดังนั้นพื้นที่ที่กำหนดเป็นเขตอุตสาหกรรมและคลังสินค้ามีจำกัด ทำให้ราคาที่ดินพุ่งสูงขึ้นหลายเท่าตัว จากปัจจัยที่กล่าวมา ทำให้นักลงทุนบางกลุ่มเลือกลงทุน และตั้งโรงงานในพื้นที่อำเภอใกล้เคียงหรืออำเภออื่นมากกว่า และเลือกอำเภอชายแดนเป็นประตูส่งออกนำเข้าสินค้าเป็นหลัก สำหรับนักลงทุนต่างชาติโดยเฉพาะสัญชาติจีนมีลักษณะพิเศษ คือ มีความต้องการลงทุนที่สามารถถือหุ้นบริษัทได้ทั้งหมดและมีกรรมสิทธิ์ในการถือครองที่ดิน ซึ่งสิทธิพิเศษการลงทุนของประเพื่อนบ้านอย่างเช่น สปป.ลาว มีความสอดคล้องและตรงกับความต้องการของนักลงทุนจีนมากกว่า
  3. นโยบายเลือกข้างเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มทุนมากกว่าชาวบ้าน จากนโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษมุ่งเน้นด้านการลงทุนและการดำเนินนโยบายจากระดับบนสู่ระดับล่างเป็นหลัก โดยเฉพาะประเด็นคนในพื้นที่ต่อต้านอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ ในขณะที่ผู้ดำเนินนโยบายเป็นผู้ผลักดันการลงทุนขนาดใหญ่ในพื้นที่ จึงนำไปสู่ความขัดแย้งระหว่างผู้ดำเนินนโยบายและประชาชนในพื้นที่ และการดำเนินนโยบายขาดการสื่อสารถึงผลกระทบที่จะเกิดกับชาวบ้าน รวมทั้งขาดการเตรียมความพร้อมในรับมือกับสภาวะการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น ดังเช่นในกรณีการเลื่อนเวลาปิดด่านพรมแดนเชียงของจึงกระทบต่อภาคการท่องเที่ยวโดยตรง ทำให้นักท่องเที่ยวต่างชาติเลือกค้างคืนในบ้านห้วยทราย แขวงบ่อแก้ว สปป.ลาวแทนที่จะพักค้างคืนที่อำเภอเชียงของ สะท้อนให้เห็นว่าภาครัฐมีข้อตกลงดังกล่าวเพื่ออำนวยความสะดวกการขนส่งสินค้าและมีผลดีต่อผู้ประกอบการนำเข้าส่งออกเป็นสำคัญ แต่ผู้ที่เสียผลประโยชน์ คือ ผู้ประกอบการธุรกิจเกี่ยวข้องด้านการท่องเที่ยวในอำเภอเชียงของไม่ได้รับการแจ้งถึงผลกระทบ หรือไม่มีเวลาในการเตรียมความพร้อมในรับมือการเปลี่ยนแปลงจากนโยบายของภาครัฐ ทำให้ชาวบ้านในพื้นที่เกิดความไม่พึงพอใจ และตั้งคำถามต่อนโยบายเขตพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษในแง่ลบ รวมทั้งตอกย้ำความเชื่อที่ว่านโยบายเขตพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษเอื้อประโยชน์แก่นายทุนมากกว่าชาวบ้าน

จากที่กล่าวมาข้างต้นสรุปได้ว่าการดำเนินโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยการดึงทุนขนาดใหญ่เข้ามาเพื่อทำให้ขนาดเศรษฐกิจในจังหวัดขยายตัวอย่างรวดเร็ว จึงเป็นตัวชี้วัดความสำเร็จของโครงการอย่างสวยงาม และกลายเป็นผลงานอันยอดเยี่ยมของผู้ปฏิบัติติงาน ในขณะที่ความเป็นจริงที่เกิดขึ้นนักลงทุนขนาดใหญ่ไม่มีความสนใจในการลงทุนในพื้นที่เศรษฐกิจพิเศษเชียงรายมากนัก และชาวบ้านบางกลุ่มเสียผลประโยชน์จากนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจชายแดน ตลอดจนขาดการเตรียมความพร้อมในการรับมือกับความเปลี่ยนแปลง ดังนั้นนโยบายโครงการเศรษฐกิจพิเศษประสบความสำเร็จได้อย่างไร หากขาดด้านการพัฒนาและยกระดับวิถีชีวิตของคนในพื้นที่ เมื่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่สูงขึ้น กลับส่งผลให้เกิดความเหลื่อมล้ำมากขึ้น กลายเป็นรากแขนงของปัญหาความเหลื่อมล้ำระดับประเทศต่อไปในอนาคต